SAMORZĄD – ORGANIZACJE POZARZĄDOWE. WSPÓŁPRACA MIĘDZYSEKTOROWA W PROFILAKTYCE UZALEŻNIEŃ

SAMORZĄDY – NGO. WSPÓŁPRACA MIĘDZYSEKTOROWA W PROFILAKTYCE UZALEŻNIEŃ

Jednym z filarów funkcjonowania organizacji pozarządowych jest współpraca z samorządami. Debaty regionalne mają sprzyjać dobrej komunikacji w tej współpracy.

Jak dotąd nie ma powszechnej zgody co do tego, czym jest profilaktyka uzależnień, a finansowane pod tym hasłem działania są bardzo różnorodne. Stąd pomysł na przeprowadzenie debat otwierających forum wymiany informacji między reprezentantami samorządów terytorialnych i organizacji pozarządowych prowadzących działania klasyfikowane jako profilaktyka uzależnień. Uczestnictwo w debatach przedstawicieli obu sektorów pozwala na całościowe ujęcie problemu działalności profilaktycznej, uwzględniające zarówno specyfikę lokalną, jak i zagadnienia systemowe.
Celem naszych działań jest wypromowanie idei profilaktyki prowadzonej według odpowiednich standardów oraz dostarczenie decydentom wiedzy niezbędnej do wspierania skutecznych programów profilaktycznych.

Problemy z diagnozą sytuacji

W każdej przeprowadzonej debacie prezentujemy dane dotyczące skali i specyfiki problemu substancji psychoaktywnych w regionie. W dyskusjach wywołanych prezentacjami pojawiło się wiele zastrzeżeń dotyczących tych danych oraz ich interpretacji.

Zobacz wybrane prezentacje (pdf):

  • Rekomendacje dla Gminnych Programów Przeciwdziałania Narkomanii

    Bogusława Bukowska, Anna Misiurek, Artur Malczewski

  • Warszawa

    Gdańsk

    Wrocław

    Łódź

    Toruń

    Katowice

    Kraków

    Lublin


    • Przede wszystkim wskazywano, że diagnoza oparta na materiałach pozyskanych z gmin jest niepełna, ponieważ część gmin, mimo ustawowego obowiązku, nie przekazuje rocznych sprawozdań z realizacji programów przeciwdziałania uzależnieniom. Ponadto, zdarza się, że w sprawozdaniach wydatki na przeciwdziałanie narkomanii połączone są z wydatkami na przeciwdziałanie alkoholizmowi. W takich przypadkach wydaje się, że gmina nie prowadzi profilaktyki antynarkotykowej.
    • W jednym z regionów nieporównywalne okazały się wyniki dwóch badań młodzieży wykonanych w oparciu o metodologię ESPAD. Stało się tak z trzech powodów:
      1) w przypadku gimnazjów badano uczniów innych poziomów klas – w badaniu z 2007 roku uczniów klas drugich, a w 2011 roku − klas trzecich;
      2) pytania dotyczące rodzajów substancji psychoaktywnych różniły się między obiema ankietami;
      3) pytania o częstość stosowania substancji psychoaktywnych miały różne brzmienie w obu ankietach.
      W związku z powyższym trudno jest diagnozować dynamikę zmian w zachowaniach i postawach uczniów wobec środków psychoaktywnych między 2007 a 2011 rokiem.
    • W innym regionie za błędne uznano potraktowanie największej liczby interwencji medycznych związanych z „dopalaczami”, jako dowodu na szczególnie duże zagrożenie tymi substancjami. Wykazywanie dużej ilości tego typu interwencji może w rzeczywistości być odzwierciedleniem większej świadomości personelu medycznego i rzetelności diagnoz, a nie bardziej nasilonego niż w innych województwach występowania „dopalaczy”.
    • Podważane bywają także wskaźniki przeliczeniowe – np. liczba osób leczonych z powodu uzależnień na 100 tys. mieszkańców, w związku z nieodliczaniem od podstawy wyliczeń emigracji, szczególnie licznej w grupie młodych dorosłych.
    Programy klasyfikowane w gminach jako profilaktyka

    Sygnalizowana polemika z danymi statystycznymi ujawnia konieczność podchodzenia z dużą ostrożnością do wyników badań i ich interpretacji. Dodatkowo pamiętać trzeba, że dostępne statystyki dotyczą najczęściej okresu sprzed kilku (dwóch-trzech) lat. Ostatnie badanie ESPAD przeprowadzono w 2011 roku.

    Konkursy, oferty, kryteria

    Przedstawiciele I sektora, czyli instytucji przyznających i rozliczających dotacje, z jednej strony prezentowali to, co dla III sektora najważniejsze, czyli obszary, wymogi i procedury przyznawania dofinansowania, z drugiej – odnosili się do praktyki pracy swoich urzędów, co może być przydatną informacją dla wnioskodawców.

    Jedną z powracających kwestii były kłopoty organizacji z wypełnieniem wymogów formalnych. Zdaniem jednego z prelegentów jest to niezrozumiałe, ponieważ wymagania opisane w ogłoszeniu konkursu są jasne, a w przypadku pojawienia się wątpliwości zawsze można zadzwonić i uzyskać informacje o warunkach formalnych oferty.
    Problem jest poważny, bo niektóre z błędów w ofercie nie podlegają poprawie przez organizację i dyskwalifikują projekt, choćby nawet merytoryczna zawartość oferty była niezwykle obiecująca. Reprezentanci urzędów podkreślali, że, mimo iż liczba ofert złożonych w konkursie jest ogromna, to każda jest bardzo dokładnie analizowana pod względem formalnym. Karta oceny formalnej stanowi każdorazowo załącznik do ogłoszenia konkursowego. Występujące błędy formalne w ofertach wynikają więc z niedokładnego czytania przez organizacje dokumentacji konkursowej (ogłoszenia wraz z załącznikami) i rzutują na negatywną ocenę wniosku. Wskazywano, że część ofert jest bezbłędna, co świadczy o tym, że możliwe jest poradzenie sobie przez wnioskodawców z wymogami formalnymi.
    Wyjściem kompromisowym jest publikowanie listy wniosków zawierających błędy formalne i umożliwienie wnioskodawcom dokonania niezbędnych poprawek w tych przypadkach, w których błędy nie są na tyle poważne, by definitywnie odrzucić dany wniosek.
    Część urzędów stosuje inne rozwiązanie – oferty są sprawdzane pod względem formalnym w momencie osobistego składania ich przez reprezentanta organizacji, co umożliwia przejście wniosku do oceny merytorycznej bezpośrednio po uzupełnieniu braków. Są to praktyki umożliwiające pogodzenie przepisów z interesami organizacji. Część urzędów nie dopuszcza możliwości sprawdzania przez kogokolwiek ofert przed upływem terminu ich składania. Tak więc okazuje się, że procedury konkursowe mogą się różnić w zależności od regionu.

    W jednej z debat ujawnił się problem dotyczący koniecznego według warunków konkursów finansowego wkładu własnego wymaganego w składanych wnioskach. Często jako wkład własny deklarowana jest przez organizacje spodziewana dotacja z innych konkursów. Jednak zdarza się, że do momentu rozstrzygnięcia konkursu organizacje nie wiedzą, czy w tych innych konkursach ich wnioski przeszły. W związku z tym wycofują projekty.

    Przedstawiciele samorządu wskazywali na stojący przed nimi dylemat: czy finansować dużymi kwotami małą liczbę dużych, dobrych programów, czy posiadane środki dzielić na większą liczbę małych dotacji. W jednej z debat zdecydowanie opowiadano się za pierwszą strategią, w pozostałych przeważało stanowisko kompromisowe – opowiadano się za przyznawaniem nieco okrojonych środków w stosunku do wnioskowanych, by zwiększyć liczbę dotowanych organizacji. Każda z tych dwóch opcji ma swoje wady i zalety. Żadna nie jest w pełni satysfakcjonująca.

    Z krytyką organizacji spotkała się również praktyka polegająca na żądaniu zadeklarowanego we wniosku finansowego wkładu własnego w niezmienionej wysokości, mimo przyznania tylko części kwoty dotacji. W takiej sytuacji organizacje postulowały wprowadzenie zasady proporcjonalnego zmniejszenia kwoty wkładu własnego.

    Czas realizacji zadania

    Ze strony przedstawicieli organizacji często pojawiały się głosy dotyczące za krótkich okresów realizacji zadań konkursowych. Zwracali oni uwagę na wady konkursów rozpisywanych na rok kalendarzowy. Z prawnego punktu widzenia możliwe jest ogłaszanie konkursów na dłuższe okresy; padały konkretne przykłady takiego rozwiązania. Jednak w przeważającej liczbie ogłaszane są konkursy jednoroczne lub nawet krótsze.

    Innym problemem podnoszonym przez organizacje jest rozbieżność między obowiązującym terminem rozliczenia działań konkursowych a terminem zakończenia prowadzonych programów. Większość działań profilaktycznych jest realizowana w szkołach, dlatego harmonogram tych działań rozpisuje się na okres roku szkolnego, a on nie pokrywa się z rokiem budżetowym, według którego rozliczane są konkursy.
    Oznacza to często, zwłaszcza w przypadku oddziaływań kilkuetapowych, konieczność rozbijania budżetu lub − co gorsza − przesuwania kolejnych etapów na przyszłe okresy rozliczeniowe. Dodatkową komplikacją jest konieczność corocznego startowania w konkursie i brak pewności uzyskania kontynuacji finansowania programu „w trakcie realizacji“ w kolejnym roku. Należy zaznaczyć, że brak pewności organizacje dzielą z docelowymi adresatami programu. Dodatkową niedogodnością składania wniosku o kontynuację programu jest nierzadko konieczność dostosowania wniosku do zmienianych często wymogów konkursowych. Także dla pracowników urzędu jest to dodatkowy wysiłek angażujący ich czas.

    W kontekście rocznych konkursów istotnym problemem zgłaszanym przez organizacje jest skrócenie czasu realizacji działań spowodowane późnym podpisywaniem umów. Większość instytucji samorządowych rozpisuje konkursy po uchwaleniu rocznego budżetu (w ostatecznym terminie do 31 stycznia danego roku). W związku z tym umowy z organizacjami podpisywane są później i nie obejmują stycznia bądź stycznia i lutego, a czasem nawet całego I kwartału.

    Proponowane w trakcie debat propozycje rozwiązań to z jednej strony zaplanowanie w kilkuletniej strategii gminnej/regionalnej/krajowej finansowania stałych zadań, których zasady nie będą się zmieniały i co do których byłaby pewność, że będą realizowane w kolejnych latach. Z drugiej strony – co jest coraz częstszą praktyką – rozpisywanie konkursów na okresy kilkuletnie.

    Problemy związane z wolontariatem

    Organizacje skarżyły się, że w zasadach obowiązujących w wielu konkursach nie jest możliwe wykazanie pracy wolontariuszy jako osobowego wkładu własnego, bo oczekiwany jest wyłącznie finansowy wkład własny. Jest to szczególnie bolesne dla małych organizacji, które nie dysponują środkami finansowymi. To stanowisko zostało odrzucone przez przedstawicieli samorządu, ich zdaniem osobowy wkład własny jest coraz powszechniej dopuszczany w organizowanych przez nich konkursach.

    Wskazywano też na barierę biurokratyczną współpracy z wolontariuszami, polegającą na konieczności prowadzenia zróżnicowanej, szczegółowej dokumentacji (umowy wolontariackie, przepisy dotyczące ubezpieczenia zdrowotnego wolontariuszy, niejasność co do oskładkowania umów wolontariackich, zasady opodatkowania świadczeń przekazywanych wolontariuszowi przez organizację).
    Ta trudność dotyka nie tylko organizacji, ale i samych zainteresowanych, do tego stopnia, że, jak przedstawiła to jedna z reprezentantek NGO, wolontariusze proszą o „zabranie tych papierów” i odstąpienie od formalizowania współpracy, gdyż chcą po prostu robić to, co uważają za sensowne. W konsekwencji, obok trudności w organizacji wolontariatu, nie jest on wykazywany przez organizacje jako wkład osobowy w realizacji projektów.

    Wnioski

    Przeprowadzone dotychczas spotkania przedstawicieli I i III sektora dotyczące profilaktyki uzależnień w regionach wykazały ich dużą użyteczność. Przede wszystkim umożliwiły bezpośredni kontakt. Organizacje zobaczyły „żywych ludzi“, którzy stoją za przepisami i którym zależy na jak najefektywniejszym działaniu, a nie na mnożeniu trudności i stawianiu barier przed III sektorem.

    Okazało się, że obowiązujące prawo może być kłopotliwe dla przedstawicieli samorządu w takim samym stopniu, jak dla organizacji. Obie strony często widzą podobne wady uregulowań prawnych. W podsumowaniu jednej z debat zaproponowano, by samorząd i organizacje stworzyły koalicję, która wystąpiłaby do władz centralnych z postulatami zmiany tych przepisów prawnych, które utrudniają skuteczne działania.

    Przedstawiciele samorządu deklarowali zainteresowanie finansowaniem programów profilaktycznych o sprawdzonej skuteczności, podkreślali jednak, że jest to trudne, bo profilaktycznych programów rekomendowanych jest mało na liście 1)) i nie są one prowadzone na terenie ich regionu. Zdecydowanie optowano za zwiększeniem starań mających na celu wzbogacenie oferty rekomendowanych programów profilaktycznych.

    Duży nacisk kładziono na zacieśnienie współpracy na różnych poziomach. Jeśli chodzi o współpracę między I a III sektorem problemem jest – zdaniem członka Komisji Dialogu Społecznego ds. Przeciwdziałania Narkomanii i HIV/AIDS, zabierającego głos na jednym ze spotkań – niewykorzystywanie przez organizacje pozarządowe istniejących możliwości współpracy i realnego oddziaływania na instytucje samorządowe. Postulowano ściślejszą współpracę z wojewódzkimi koordynatorami ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi. Koordynatorzy uczestniczący w debatach potwierdzili gotowość do współdziałania.

    Za zjawisko korzystne należy uznać coraz intensywniejszą współpracę z instytucjami Unii Europejskiej. Współpraca Krajowego Biura ds. Przeciwdziałania Narkomanii z UE umożliwiła wdrożenie i upowszechnienie w kraju programów profilaktycznych lub terapeutycznych o potwierdzonej skuteczności, takich jak Unplugged, FreD goes net i Candis. W obszarze monitorowania problemu narkomanii Centrum Informacji o Narkotykach i Narkomanii Krajowego Biura współpracuje z Europejskim Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA) oraz wspiera samorządy w diagnozie problemu na poziomie regionalnym i lokalnym. Szczegółowe informacje na ten temat można znaleźć na stronach www.kbpn.gov.pl oraz www.cinn.gov.pl. Ważne jest również, że polskim partnerem projektów europejskich może być nie tylko ogólnokrajowa instytucja publiczna, ale także jednostka samorządu terytorialnego. Przykładem jest udział współorganizatora jednej z debat – Mazowieckiego Centrum Polityki Społecznej − w projekcie „Europejskich standardów jakości w profilaktyce uzależnień od narkotyków” (http://prevention-standards.eu).

    Na koniec warto podkreślić, że debaty przebiegały w przyjaznej atmosferze. Każde ze spotkań kończyliśmy w przekonaniu, że istnieją możliwości poprawy jakości współpracy obu sektorów i towarzyszy temu obustronna wola kontynuacji działań w tym kierunku.


    Organizatorami debat były Fundacja Praesterno, lider projektu, Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii, Polskie Towarzystwo Zapobiegania Narkomanii oraz znaczące regionalne instytucje samorządowe.

    Przypisy   [ + ]

    1. (Chodzi o listę programów rekomendowanych prowadzoną przez Krajowe Biuro do Spraw Przeciwdziałania Narkomanii we współpracy z Ośrodkiem Rozwoju Edukacji, Państwową Agencją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Instytutem Psychiatrii i Neurologii. Ze szczegółowymi informacjami na temat listy można zapoznać się m.in. na stronie Krajowego Biura www.kbpn.gov.pl/portal?id=105944.